近年来，频繁发生的食品安全问题引发了人们对食品供应链极大的担忧。如何建立“从农田到餐桌”的食品可追溯制度成为当前食品行业及各级政府监管部门面临的重要任务。历来重视食品安全的发达国家——日本，自21 世纪初开始不断完善食品安全管理制度，出台并修改与食品相关的法律、法规，把“从农田到餐桌”的食品链全程风险管理纳入食品行政工作，目前已在多种农产品和加工食品中建立起了比较完善的可追溯制度。日本建立的食品可追溯制度，除了可以有效地保证消费者的放心消费外，其贸易措施作用也日益凸显。日本作为中国农产品主要出口目的国之一，其做法不仅对中国建立食品可追溯制度具有参考意义， 而且对于中国对日本出口农产品也具有重要指导作用。本文通过介绍日本建立食品可追溯制度的做法，以供中国借鉴和参考。
一、日本推行食品可追溯制度的背景
进入21 世纪，日本国内有关食品安全的事故接连不断，例如，2000 年6 月雪印乳业公司金黄葡萄球菌污染奶品导致大规模食物中毒；2001 年9 月日本国内发现首例疯牛病；2002 年4 月日本发现自中国进口的菠菜中农药残留超标；2002 年8 月日本山形县出现无登录农药的使用问题。这些食品安全问题以及由此产生的经济危害给日本社会造成极大影响，它极大地动摇了日本国内消费者对食品的安全性以及对政府食品行政的信心，同时也促使日本政府和食品行业深刻反思并意识到对食品供应链全程进行风险管理的重要性。如何对从食品的原材料生产到食品加工、流通的整个食品供给链进行风险管理，确保食品安全并让消费者吃得放心，成为21 世纪日本食品业界面临的重大课题。
鉴于此，作为食品安全行政主要负责部门之一的农林水产省于2001 年开始探索建立食品可追溯制度的试验。2002 年，作为“安全、安心情报提供高度化事业”内容之一，农林水产省扶持全国农业协同组合中央会、食品产业中心、日本冷冻食品检查协会等7家食品单位着手食品可追溯系统的开发，利用互联网、条码、温度记录传感器等IT 技术，记录和传递食品的生产、加工、流通信息。农林水产省在2002 年4 月11 日发布的“食品和农业的再生计划”中提出：“自2003 年开始在全国推行食品可追溯制度”。2003 年4 月25 日农林水产省发布了《食品可追溯制度指南》（简称《指南》），该《指南》成为指导各企业建立食品可追溯制度的主要参考。
为了保障食品可追溯制度的顺利实施，日本政府积极完善与食品安全相关的各种法律、法规。2003 年5 月日本颁布了《食品安全基本法》，该法作为日本确保食品安全的基本法律，树立了从“从农田到餐桌”全程确保食品安全的理念，提出了综合推进确保食品安全的政策、制定食品供应链各阶段的适当措施、预防食品对国民健康造成不良影响等指导食品安全管理的新方针。在《食品安全基本法》的众议院内阁委员会的附带决议中，提出了根据食品生产、流通的实际情况，从技术、经济角度开展调查研究，推进能够追溯食品生产、流通过程的可追溯制度。同年6 月，日本对与食品安全相关的一系列法律、法规如《食品卫生法》、《健康增进法》、《农药管制法》、《肥料管制法》、《确保饲料的安全性及品质改善法》、《关于食品制造过程管理高度化临时措施法》等进行了相应的修改、补充和完善。随着日本国内食品相关法律、法规的完善，2003 年6 月，日本出台了《关于牛的个体识别信息传递的特别措施法》（又称《牛肉可追溯法》），要求对日本国内饲养的牛安装耳标，使牛的个体识别号码能够在生产、流通、零售各个阶段正确传递，以此保证牛肉的安全和信息透明。根据《牛肉可追溯法》的要求，自2003 年12月开始在全国实行牛肉在生产阶段的可追溯，自2004 年12 月开始实施牛肉在流通阶段的可追溯。
二、日本的食品可追溯制度的基本内容和做法
（一）定义和范围
可追溯是由英文Trace （追溯）和Ability （可能性）的合成用语。在ISO9000 标准中，它被定义为“对考虑对象的履历、适用范围或者位置的追溯”。英国发生疯牛病后，欧盟于2002 年制定了“关于成立欧洲食品安全厅的规定的定义” ［Regulation （EC）NO.178/2002］，将可追溯定义为：“对于食品、饲料、畜产加工品或预定加入食品和饲料中的物质，对生产、加工、流通的所有阶段进行跟踪和追溯调查的能力”。
根据农林水产省2003 年4 月25 日发布的《指南》，食品可追溯被定义为：在生产、处理和加工、流通和销售的食品供应链的各阶段，能够跟踪和追溯食品及其信息的能力。2010 年修改后的《指南》采用联合国粮农组织与世界卫生组织下的食品法典委员会（CODEX） 的定义，可追溯被定义为“通过登记的识别码，对商品或行为的历史和使用或位置予以追溯的能力”。
从食品可追溯的定义不难看出，食品可追溯不是从一个方向而是双向地对食品的生产、加工、流通情况进行关注。食品可追溯包括从食品供应链的上游到下游即从食品原材料产地到餐桌的流通渠道进行的“跟踪”（Tracking）和从下游到上游即从餐桌到食品原材料产地路径的“追溯”（Tracing）。通过双向管理，当食品或原材料的安全出现问题，责任者可在食品供应链的各个阶段或各环节查明原因，防止健康受害的扩散，最终可以保障消费者的安全和放心消费。
日本的食品可追溯制度适用于所有在日本国内流通的农产品和加工食品。
（二）实行食品可追溯制度的目的和意义
实行食品可追溯制度的目的和意义主要表现在以下几个方面。
1.防止食品安全事故扩散，减少食品安全事故损失
实行食品可追溯制度后，当出现食品安全事故时，责任者能够迅速查明原因，及时回收事故食品，将消费者的损失减少到最小；同时也有助于明确事故的责任者，缩小食品经营者连带责任的范围，减少食品整个供应链的损失。
2.提高食品信息的可信性，加强食品安全风险管理
建立食品可追溯制度能够确保食品流通渠道信息的透明性，能够及时向消费者、交易对手、国家和地方政府监管机构提供确认食品真实可靠的信息，满足各方的知情权和选择权，既可减少消费者对食品安全的顾虑，让消费者放心消费，又有利于企业和公共机构应对紧急食品事故，有效地进行食品安全风险管理。
3.实现物流和信息管理科学化，提高生产经营效率
食品可追溯制度通过对产品的信息识别、信息传递等信息的规范化，有助于生产经营者进行高效率的物流管理和信息管理，提高生产经营效率和产品质量，进而节约整个食品供应链的总费用。
（三）日本食品可追溯制度的主要做法
日本的食品可追溯制度在农林水产省主导下展开。其基本做法如下：
1.先试验示范然后逐步推广
日本的食品可追溯制度采取了先试验示范后逐步推广的做法。在试验示范阶段。农林水产省通过 “安全、安心情报提供高度化事业”项目的扶持，2002 年选择蔬菜、水果、大米、鸡肉、牡蛎、水产加工品、果汁等7个领域进行可追溯系统开发的试验，利用条码、ID 标签、互联网等IT 技术建立相应产品可追溯系统的示范项目，之后在蔬菜、水果、大米、猪肉、鸡肉、鸡蛋、养殖水产品、菌类等产品中进行了推广。与此同时，农林水产省鼓励各食品生产经营者根据产品的生产和流通特性，自主开发数据识别、数据载体、信息传递方法并建立适合产品特点和经营条件的食品可追溯系统。在推广阶段。各单位可以根据经营产品、交易规模以及自身条件，自主确定合适的推广方法。不具备条件进行食品供应链全程实施可追溯制度的单位，也可以分阶段逐步实施。为了推广已开发出的可追溯系统，农林水产省对采用食品可追溯系统的机构从资金方面进行支援，对计划采用可追溯系统的单位在建立数据库、购置必要的信息处理设备等方面给予补贴。具体补贴标准是：生产阶段补贴最高可达所需费用支出的50%，流通零售阶段的最高支付率可达1/3。
2.建立全国统一的食品可追溯制度操作指南
由于建立食品可追溯制度需要花费大量前期投入和高额的维护成本，同时鉴于当初在农产品生产者、食品加工和流通企业之间尚未对食品可追溯制度形成统一认识的实际情况，为了顺利推动食品可追溯制度的建立，2002 年农林水产省召集相关专家商讨制定统一的操作标准用于指导食品生产经营企业建立食品可追溯制度，并于2003 年4月公布了《食品可追溯指南》。该《指南》后来又经过2007 年和2010 年2 次修订和完善。《指南》明确了食品可追溯的定义和建立不同产品的可追溯系统的基本要求，规定了农产品生产和食品加工、流通企业建立食品可追溯系统应当注意的事项。之后，农林水产省还根据《指南》制定了不同产品如蔬菜、水果、鸡蛋、贝类、养殖鱼、海苔、鸡肉、猪肉等的可追溯系统以及生产、加工、流通不同阶段的操作指南。根据这些产品指南，全国各地的农产品生产和食品加工、流通企业纷纷建立了适合自身特点的食品可追溯系统。
3.强制性与自主性相结合
日本的食品可追溯制度涵盖所有生鲜农产品和加工食品。对于安全性问题严重或事关国民生命健康的重要产品，在法律约束下建立相应产品的可追溯系统。对于其他一般产品，则根据经营者的自主积极性，记录信息的内容及传播手段由各单位自主判定，建立相应产品的可追溯系统。
目前，实行强制性可追溯制度的产品有牛肉和大米。继2003年日本颁布《牛肉可追溯法》并在牛肉中建立强制性可追溯制度后，2009 年，日本又颁布了《关于米谷等交易信息的记录及产地信息传递的法律》（又称《大米可追溯法》），对大米及其加工品实施可追溯制度。根据《大米可追溯法》，所有国内的大米经销商、生产大米制品的食品加工商以及大米种植者均应当保存交易记录以及提供关于大米及大米配料的原产地信息。该法要求各单位自2010 年10 月1 日开始建立并保存交易记录，自2011 年7 月1 日起开始实行产地信息的传送和公开。
对于其他自主建立食品可追溯制度的产品如蔬菜、水果、水产品、牛肉以外的畜禽产品、大米以外的粮油产品等，鉴于食品生产经营者在技术或者经济上面临的实际困难，对于构成食品供应链的各阶段，经营者可以根据实际情况分阶段逐步实施，对处于食品供应链不同阶段的食品，对进货来源、销售去向进行记录和保管，对记录食品及其所在流通渠道和位置的信息进行跟踪和追溯，最后扩大至对整个食品供应链的可追溯。各类自主开发的食品可追溯制度的典型代表便是农协系统推出的“全农放心系统”。
三、日本农协系统的“全农放心系统”
农协是日本的农民合作经济组织，也是连接政府与农民、农民与市场的桥梁。日本的农协系统承担着农民的产前、产中和产后的服务，是由基层农协、县经济联合会、全国农协等3 层构成的一个遍及全国农村的巨大组织。农协系统在日本既是较早开展食品可追溯制度的试点单位之一，也建立起了比较完善的食品可追溯制度。农协系统的食品可追溯制度2002 年7 月开始在农协系统推广的“生产履历记账运动”。该运动要求参加者达到如下4 个方面的条件：①制定适当的生产基准。②基于生产基准的生产记账和管理。③对记账与未记账的农产品进行分别管理。④向交易对手和消费者提供基于记账的信息。据统计，截至2003 年底，有90%以上的农协会员加入了此项运动。在农林水产省提出在全国开展食品可追溯制度活动后，全国水平的农协组织——全国农业协同组合联合会（简称全农） 于2003 年开始在农协系统推广名为“全农放心系统”的食品可追溯制度。
“全农放心系统”是以经由农协系统销售的所有农产品及加工食品为对象，以缩小生产者与消费者之间的距离以及保障国产农产品的生产和消费为主要目的，通过引入检查认证制度，对农产品的生产、加工、流通全过程进行跟踪与追溯的食品可追溯制度。它主要由生产、加工、流通阶段的信息管理、检查认证和信息公开3 部分内容组成。
1.信息管理
信息管理主要是记录并保存生产、加工、流通阶段的作业数据并进行管理。
在生产阶段，生产者、农协、销售商（超市、生协等）3 方根据产品及其生产特点制定生产基准。在农协的技术指导员的指导下，生产者根据生产基准的要求从事生产并建立生产履历信息管理系统。履历信息包括农产品的名称、生产地、生产者、栽培计划书、使用过的生产投入品如种苗、农药、化肥的名称、使用量、使用次数、使用日期以及农产品的收获、上市日期等具体数据。畜禽、水产品养殖应当记录养殖履历，履历中包括饲料或饵料的投喂方法和饲料或饵料的名称、投药过程中使用药品的名称、最终投药日期等。上述这些数据都会汇总到农协的信息管理系统，由农协统一形成批次、建立批号并记录和保管生产者的信息，建立生产、入库、出库信息的数据库。
加工、流通阶段，经营者根据相关法规、产品质量标准、加工流通基准等进行加工流通处理，并建立从原料进货到出货的履历。对经过产地检查并记录信息的产品与其他产品实行分别管理。通常情况下，加工食品的入库、储存和出货管理等以制造批量为单位实施。制造批量的信息用条码表示，通过扫描条码将物流信息读取到物流信息系统，并以该信息为基准管理库存、发货、食品保质日期及发货日期等信息数据。
在上述从生产到加工、流通的整个食品供应链的信息管理中，利用IT 技术对食品及其所在位置进行识别，记录并保存相关信息。具体来说，它包含如下几点：①确定食品原料以及加工食品的识别单位（个体或者批次） 及其识别记号。②对食品原料及加工食品单位实行分别管理。③对食品原料及加工食品单位以及出入货进行记录和保管。④对实施分割或者集中的食品原料或加工品，对分割或者集中前后的识别单位进行记录。
2.检查认证
为了保证生产、加工、流通信息的客观公正性，“全农放心系统”采用类似有机产品认证的方法进行检查和认证。检查包含内部检查和外部检查。内部检查是生产经营单位内部配备专门检查员，根据事先制定的《可追溯食品检查手册》，对食品在生产和流通过程中的物流和信息流进行检查。外部检查是指由经过农林水产省登记备案的第三方认证机构的检查员对实施食品可追溯系统的经营单位进行检查。检查的项目主要有：①生产者是否遵循生产基准从事生产。②是否在生产、加工、流通各阶段建立了可追溯履历的记账管理系统。③各项履历信息的记录是否准确或是否有遗漏。④是否对参与记账的产品与未参与记账的产品实行分别管理。外部检查员的检查结果提交给第三方认证机构审查合格后，由全农给申请者发放“全农放心系统”认证证书。
3.信息公开
信息公开是指通过互联网、零售点的宣传广告、食品包装标识等媒体向消费者提供有关食品生产、加工、流通情况的信息。公开信息的内容主要有：①正在实施食品可追溯制度的信息。②有关食品的产地及产品的生产方法信息。③应对来自消费者询问的信息，特别是能够确定有关食品危害原因以及防止危害扩散对策的信息。④生产者希望宣传的产品、产地信息以及与产品相关的消费信息。
上述“全农放心系统”的构造如图1 所示。
四、日本的食品可追溯制度对中国的启示
1.完善法规和社会监管体制，建立制度保障
日本的食品可追溯制度的建立是与各项与食品相关的法律、法规的完善同步进行的。由于食品可追溯制度涵盖食品供应链中生产、加工、流通等各个环节，其实质是对食品及其附加信息真实性的记录和管理即可追溯。但是，可追溯并不等于保障了食品的安全。食品安全的保障还需要各种与食品相关的法律、法规、标准的完善以及社会监管的约束。特别是当涉及农产品及食品加工中使用各种化学投入品时，需要对使用量及使用次数等进行严格的规定。日本正是通过完善与食品生产和流通相关的各种法律、法规，对食品生产过程中各种物质如农药、肥料、食品添加剂、饲料、饵料等的合理使用以及食品流通过程中的合理操作进行规范来保证食品的安全。另外，通过第三方机构的检查、认证以及监管，确保信息的记录和传递的真实可信性。
2.结合产品生产流通特点，先易后难分步实施
实施食品可追溯制度需要在建立信息记录和管理系统方面花费大量的前期投入以及维护成本。在消费者对于食品可追溯制度的认知程度较低的条件下，那些分散经营且规模较小的生产经营者往往缺乏建立食品可追溯制度的积极性。另外，产品的生产、流通特性不同，实施食品可追溯制度的难易程度及其意义也不相同。从日本推动食品可追溯制度建设的发展历程看，日本对不同产品和企业采取了区别对待的做法。对于牛肉、大米及其制品的可追溯，采取强制性要求；对于其他产品，则遵循自主性原则。另外，日本政府也鼓励企业根据自身条件，分步骤对食品供应链中的部分环节建立可追溯制度。从日本的经验可以看出，优先实施食品可追溯制度是基于下述原则：第一，选择那些食品安全问题相对严重的产品。第二，选择在生产履历记录方面具有较好基础条件的生产、流通单位。第三，选择那些在国际市场竞争中能够发挥本国产品优越性且有助于提高国内食物自给率的产品。通过部分有条件的单位和产品的示范作用，最终带动整个食品行业对所有食品实行可追溯制度。
3.充分发挥农民合作经济组织的作用
在日本，大部分农产品是在农协集货后再流向市场。农协作为连接农民与市场的中介组织，在组织农产品生产、流通和监控方面发挥了巨大作用。农协不仅参与生产基准的制定，而且通过指导和检查农产品生产过程中的化肥、农药等生产投入的使用以及生产履历的记录情况对农民的生产过程实施严格监控，规范农产品生产记录档案制度。另外，在农产品收获后的集货阶段，农协还组织农产品的安全检验、分级包装，实施高效的物流和信息管理。农协作为食品供应链中最上游的组织者，其严格的监控确保了进入市场流通的食品的安全性和可追溯性。
4.建设统一的行动指南和信息管理平台
建立可追溯制度实际上就是建立起一套完善的信息管理系统，它涉及信息记录、信息标识、信息存储、信息传递、信息查询等多个方面。由于食品可追溯制度的建设牵涉生产、加工、运输、储藏、销售等多个环节，涉及的企业众多，如何使企业间协调一致，将各个环节的信息有效、及时、准确地进行标识、存储、传递和对接，是建立食品可追溯制度的关键。另外，信息的选择也十分重要，信息越全面越能反映食品供应链的真实情况，但增加信息也会增加实施成本。还有，如何确定可追溯的深度，是追溯到单个生产者还是追溯到生产者组织；可追溯期应该设定多长，履历信息保存期多久，这些都应有统一、明确的规定。因此，只有建设统一的行动指南和信息管理平台，才能使追溯系统更加合理和有效运行。